Cho ngân sách vay dự trữ ngoại hối: Dễ tạo thành tiền lệ

DNSGCT

Nếu cho ngân sách vay dự trữ ngoại hối được xây dựng thành cơ chế sẽ tạo ra dòng xoáy mới, biến cái đột xuất, thỉnh thoảng mới làm thành cái thường xuyên, liên tục. Quan trọng hơn, mục tiêu sử dụng khoản vay có thể dẫn đến vay nợ mới để trả nợ cũ.

Trong Nghị quyết kỳ họp tháng Tư, Chính phủ giao Ngân hàng Nhà nước (NHNN) nghiên cứu, đề xuất cho ngân sách vay từ nguồn dự trữ ngoại hối. Chỉ đạo này đã cụ thể hóa quy định: Trường hợp đột suất có thể cho ngân sách vay, được ghi tại Điều 15 Nghị định 50, ngày 20-5-2014 của Chính phủ về quản lý dự trữ ngoại hối nhà nước. Chuyên gia kinh tế, TS Vũ Đình Ánh cho rằng: “Quỹ dự trữ ngoại hối có thể cho ngân sách nhà nước vay, vấn đề là phải có cơ chế để khoản vay đúng tính chất, quan hệ giữa quỹ và ngân sách nhà nước”.

Tính cái cho vay vào đâu?

Về bản chất, dự trữ ngoại hối là tài sản nhà nước, hình thành từ việc mua các nguồn ngoại tệ và một phần tiền gửi của các tổ chức tài chính, giao cho NHNN quản lý trực tiếp. Mục tiêu của dự trữ ngoại hối là xử lý những vấn đề liên quan đến cán cân thanh toán quốc tế và ổn định tiền tệ thông qua chính sách tỷ giá hối đoái.
Hiện nay, ở nhiều nước trên thế giới, ngân hàng trung ương độc lập với chính phủ nhưng ở Việt Nam, NHNN là một cơ quan của Chính phủ, được giao giữ dự trữ ngoại hối của Chính phủ. Như vậy, Chính phủ đang muốn vay lại chính mình, dù về hình thức vẫn thông qua Bộ Tài chính. Cái khó trong xử lý cho vay này, theo TS Ánh là “không tách bạch được quyền quản lý”.

Bản chất dự trữ ngoại hối là quỹ tiền tệ. TS Vũ Đình Ánh phân tích, việc quản lý dự trữ ngoại hối có ba nguyên tắc: bảo toàn, thanh khoản và sinh lời. Mục tiêu “đảm bảo an toàn tài chính, tiền tệ quốc gia” chưa đầy đủ các nội dung để có thể giải thích rõ lý do vay dự trữ ngoại hối. Mặt khác, dự trữ ngoại hối không phải tiền mặt hay vàng mà là các giấy tờ có giá (giấy tờ mua trái phiếu Chính phủ Việt Nam của các chính phủ nước ngoài). Nếu chỉ phát hành một dạng “giấy ghi nợ” thì đó không phải là công cụ tài chính và không sử dụng được trên thị trường. Như vậy, Bộ Tài chính sẽ dùng công cụ tài chính nào để vay nợ?
Về mặt nguyên tắc dự trữ ngoại hối không phải là tài sản để cho ngân sách vay hay xử lý thiếu hụt trong chi ngân sách. Mục tiêu vay để chi cho đầu tư phát triển không phù hợp với bản chất quỹ dự trữ ngoại hối. Các dự án đầu tư phát triển trên thực tế thường dài hạn. Vấn đề sẽ trở nên phức tạp, khi dự trữ ngoại hối cần nguồn chi cho các mục đích chính của quỹ mà không thu hồi được hoặc khó thu hồi vốn. Điều này sẽảnh hưởng nghiêm trọng đến thanh khoản dự trữ ngoại hối. Đó là chưa kể đến việc xác định mức lãi suất. Tất nhiên, người ta có thể xem đó là một dạng “cho vay trong nhà” để không đặt lãi suất thành vấn đề.
Ở Việt Nam, nợ công gồm có nợ chính phủ, nợ chính phủ bảo lãnh và nợ địa phương. Một cái khó nữa trong xử lý vay là khoản vay này sẽ được tính vào đâu, bởi về nguyên tắc, Chính phủ đi vay thì Chính phủ phải ghi đó là một khoản nợ. Nhưng khoản vay của chính mình này có tính vào nợ công không khi đặt mục tiêu vay để “bổ sung vốn đầu tư và phát triển, đảm bảo an toàn tài chính, tiền tệ quốc gia”.

Tạo tiền lệ

Dự trữ ngoại hối đạt kỷ lục 35 tỉ USD theo công bố của NHNN vào tháng 9-2014 và được dự báo tiếp tục tăng cao trong năm nay và thu ngân sách bốn tháng đầu năm đạt 34,5% dự toán, tăng hơn 9% so với cùng kỳ. Mức này, TS Ánh nói “chỉ vừa đủ” dự trữ ngoại hối để đối phó với những trường hợp bất ngờ xảy ra. Đó là khi dòng vốn bị rút ra hay mất cân đối về ngoại tệ, thiếu nguồn ngoại tệ để xử lý những hoạt động nhập khẩu hay trả nợ, hay bất ổn về tỷ giá hối đoái…
Dự trữ ngoại hối của Việt Nam theo thông báo của NHNN vẫn tăng, nhưng quy mô thực tế chưa lớn như Trung Quốc hay Nhật Bản để có thể sử dụng cho đầu tư phát triển. Hiện nay, về mặt nguyên tắc, quỹ chỉ đầu tư vào những tài sản có tính thanh khoản cao, thu lợi nhuận là một tiêu chí nhưng không phải tiêu chí quan trọng nhất. Với phương thức đầu tư này, khi có vấn đề xảy ra, quỹ có thể nhanh chóng chuyển tài sản đã đầu tư thành ngoại tệ để xử lý vấn đề, đảm bảo mục tiêu của quỹ.
Theo TS Ánh, những năm gần đây, phần chi cho đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước sụt giảm rất nhanh, thậm chí xuống dưới mức thâm hụt ngân sách hằng năm. Điều đó cho thấy, ngân sách thiếu nguồn chi cho đầu tư phát triển nên phải tìm nguồn khác. Cạnh đó, thu ngân sách trong thời gian qua tăng chủ yếu từ thu nội địa, trong khi thu từ dầu thô sụt giảm hơn 30%. TS Ánh cho rằng, “kết cấu đồng tiền trong thu ngân sách giảm” nên không đáp ứng được nguồn ngoại tệ cho chi tiêu ngân sách sử dụng ngoại tệ.
Cho ngân sách vay dự trữ ngoại hối, vấn đề đang thu hút sự quan tâm của xã hội, trong bối cảnh thu ngân sách tăng nhưng chi ngân sách cũng tăng gây thâm hụt ngân sách. Về kỹ thuật, thâm hụt có thể được bù đắp bằng phát hành các công cụ nợ vay trong nước và vay nước ngoài. Nhưng từ đầu năm đến nay không phát hành được trái phiếu do không có người mua, nên nguồn này bị hạn chế trong khi vẫn có nhu cầu bù đắp ngân sách. Ở đây TS Ánh nói “có hai vấn đề lớn: giải quyết thâm hụt ngân sách, trong đó có lý do về chi tiêu ngân sách và “vênh” về kết cấu loại tiền trong thu ngân sách, nên phải nhìn vào nguồn ngoại tệ”.
Chính phủ và Bộ Tài chính cho rằng giá dầu thô giảm 30% dẫn đến hụt thu ngân sách từ dầu thô. Việc phải lấy các nguồn khác bù vào ngân sách, TS Ánh nói có thể phát hành tín phiếu kho bạc và vay NHNN, nhưng phải hoàn trả khi kết thúc năm tài chính. Rõ ràng điều này không liên quan đến việc vay dự trữ ngoại hối, trong đó sử dụng ngoại tệ và khoản vay này không mang tính chất để bù đắp thâm hụt tạm thời.
Trong năm 2015 còn nhiều yếu tố có thể tác động nên thâm hụt ngân sách. Nhưng vay từ quỹ ngoại hối “không phải biện pháp bình thường” để bù đắp thâm hụt ngân sách hay đầu tư phát triển. Vay cho đầu tư phát triển đồng nghĩa với vay dài hạn. Nếu nhìn vào bản chất đầu tư cho phát triển thì không thể sử dụng quỹ ngoại hối mà phải tìm các nguồn khác. Việc vay dự trữ ngoại hối được TS Ánh cảnh báo có thể “lặp lại vấn đề nợ công” do không có nguồn trả nợ.
Việc xây dựng thành một cơ chế với mục tiêu như nêu trong Nghị quyết Chính phủ, thì trong bối cảnh nợ công hiện nay, TS Ánh cảnh báo nhu cầu “đột xuất, cấp bách” có thể thành ra “đột xuất thường xuyên”. Quy mô cũng không dừng lại ở khoản vay nhỏ ban đầu mà sẽ ngày càng lớn, do vay nợ mới để trả nợ dự trữ ngoại hối cũ, ảnh hưởng đến độ an toàn của quỹ dự trữ ngoại hối. Quan trọng hơn, ông Ánh nói: “Nó có thể trở thành tiền lệ xấu”.
Vấn đề nền kinh tế đang phải đối mặt hiện nay không chỉ với nợ công mà còn là chi tiêu tài chính công, thu ngân sách không đủ chi do hơn 70% là chi thường xuyên, cộng với vay trả nợ công trên 25% tổng thu thì phần còn lại rất ít cho đầu tư phát triển, dù đã có thêm 5% GDP bội chi. Theo nghiên cứu của PGS-TS Tô Đức Hạnh – Đại học Kinh tế Quốc dân, bội chi ngân sách nhà nước giai đoạn 2011-2013 bình quân 5,2% GDP. Riêng năm 2013 bội chi ngân sách tới 190.250 tỉ đồng, tăng 23% so với năm 2012. Điểm TS Hạnh quan ngại là “tốc độ tăng nhanh” của nợ công những năm gần đây, nếu năm 2008 là 44,5% GDP, năm 2013 đã tăng lên 56,2% GDP.
Bộ Tài chính khẳng định nợ công vẫn trong ngưỡng an toàn, dưới 65%, mặc dù nhiều chuyên gia kinh tế cho rằng ngưỡng 65% GDP chỉ là để kiểm soát, quan trọng hơn là năng lực trả nợ. Những vá víu của Bộ Tài Chính không mang lại hiệu quả, nợ công vẫn tiếp tục tăng lên, năm 2016, tổng nợ phải trả vào khoảng 280.000 tỉ đồng, tương đương 14-15 tỉ USD.
Giải quyết vấn đề nợ công ngày càng khó và vay dự trữ ngoại hối không phải là giải pháp căn cơ. Nhiều chuyên gia kinh tế đã lên tiếng về việc phải tái cấu trúc chi tiêu công và sửa Luật Ngân sách theo hướng Quốc hội giám sát toàn bộ thu chi công. Thu chi ngân sách phải cứng, chỉ được tiêu trong phạm vi Luật Ngân sách cho phép.

Vũ Đình Ánh:

“Chỉ cho vay trong trường hợp đột xuất, quy mô khoản vay, thời hạn vay, công cụ vay nợ, lãi suất vay, sử dụng vốn vay và nguồn hoàn trả vốn vay phải phù hợp cả ba tiêu chí của quỹ: bảo toàn, thanh khoản và sinh lời”.

Vân Nguyễn (DNSGCT)