Hoa Kỳ và yêu sách đường chín đoạn của Trung Quốc

Basam

Lawfare

Tác giả: Sean Mirski
Người dịch: Trần Văn Minh
7-1-2015

Đầu tháng trước, Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ công bố bài mới nhất trong loạt bài nghiên cứu “Giới hạn trong các vùng biển”. Nghiên cứu này xem xét các yêu sách biển của các nước trên thế giới và phân tích xem có phù hợp với luật pháp quốc tế hay không.


Thông thường, các nghiên cứu này chỉ hấp dẫn một cộng đồng nhỏ bé của những người đam mê về luật biển, nhưng họ có xu hướng tương đối ôn hòa hơn. Tuy nhiên, chuyện không còn như vậy đối với bản nghiên cứu mới nhất: số 143 (bản nghiên cứu “Giới hạn trong các vùng biển”) đưa yêu sách biển của Trung Quốc ở Biển Đông ra xem xét thật kỹ lưỡng về khía cạnh pháp lý và tìm thấy các yêu sách đó thiếu cơ sở.
Bài nghiên cứu này có giá trị của riêng nó như một công trình nghiên cứu kỹ lưỡng và chi tiết nhất về lập trường của chính phủ Mỹ đối với các yêu sách biển của Trung Quốc ở Biển Đông. Cuối cùng, cho tới gần đây, chính phủ Mỹ vẫn phần nào thận trọng trong việc tuyên bố công khai lập trường đối với yêu sách biển của Trung Quốc. Nhưng bên cạnh việc cộng thêm một loạt những lời chỉ trích vào đợt công kích bắt đầu từ tháng 2 vừa qua của Trợ lý Ngoại trưởng Daniel Russel và Đô đốc Hải quân Mỹ Jonathan Greenert, bài nghiên cứu cũng có thể có những tác động đáng kể đối với vụ kiện ở tòa án trọng tài hiện nay giữa Philippines và Trung Quốc về yêu sách biển của Trung Quốc ở Biển Đông. Cụ thể, bài nghiên cứu chứng tỏ một phương pháp khả dĩ nhờ đó tòa án trọng tài có thể đối phó với một trong những vấn đề khó khăn nhất trong vụ kiện – hình dung một cách chính xác yêu sách thực sự của Trung Quốc là gì.
Theo đó, Lawfare mạn phép tóm tắt nội dung của bản nghiên cứu.
I. Đường chín đoạn của Trung Quốc
Nghiên cứu này bắt đầu bằng việc mô tả các yêu sách của Trung Quốc đối với khu vực Biển Đông từ cả quan điểm lịch sử lẫn quan điểm địa lý. Trong những năm gần đây, các tuyên bố của Trung Quốc được hiểu phần lớn dưới hình thức đường “chín đoạn” nổi tiếng, đã xuất hiện trong một bản đồ do Trung Quốc cung cấp cho cộng đồng quốc tế vào năm 2009.
Theo bản đồ năm 2009, đường chín đoạn chạy dọc bờ biển của Việt Nam, đi ngang qua Biển Đông tới bờ biển của Malaysia, và sau đó lượn vòng lên dọc theo bờ biển Malaysia, Brunei, và Philippines trước khi kết thúc ở phía đông của Đài Loan. Như bài nghiên cứu ghi nhận, đường chín đoạn tiến rất sát bờ biển của các quốc gia láng giềng – trong thực tế, các dấu gạch nói chung là gần với các bờ biển đó hơn là bất kỳ hòn đảo nào trong vùng Biển Đông.
Khi đệ trình bản đồ, Bắc Kinh chỉ nói đơn giản rằng: “Trung Quốc có chủ quyền không thể tranh cãi đối với các đảo ở Biển Đông và các vùng biển lân cận, và được hưởng quyền chủ quyền và quyền tài phán trên các vùng biển liên quan cũng như đáy biển và lòng đất dưới đó (xem bản đồ đính kèm)”.
II. Căn bản của phân tích
Tiếp theo, bản nghiên cứu quay sang luật hàng hải liên quan như được phản ánh trong Công ước Liên Hiệp Quốc về Luật Biển (UNCLOS). Trong hầu hết các trường hợp, các quy định tương đối đơn giản khi một quốc gia biết thể loại đất liền để từ đó ước định khu vực lãnh hải. Quốc gia ven biển được hưởng một vùng lãnh hải kéo dài 12 hải lý tính từ đường cơ sở ven biển của họ. Họ cũng có quyền chủ quyền hạn chế hơn cho các mục đích nào đó trong vùng đặc quyền kinh tế của họ (EEZ) – vùng mở rộng lên đến 200 hải lý tính từ đường cơ sở ven biển – và trong thềm lục địa, là vùng đáy biển và dưới lòng đất mở rộng ra từ bên ngoài lãnh hải đến mép cạnh của thềm lục địa hoặc xa tới 200 hải lý.
Nhưng những điều luật trở nên phức tạp hơn một chút đối với các hòn đảo. Về mặt kỹ thuật, một hòn đảo là “một khu vực đất được hình thành một cách tự nhiên, bao quanh bởi nước, và nhô khỏi mặt nước khi thủy triều lên”. Theo đó, nếu một thực thể địa chất biển không nhô khỏi mặt nước khi thủy triều lên cao, nói cách khác, nếu đó là một “vùng đất thủy triều thấp” hoặc thực thể bị ngập nước – thì thường không được hưởng bất kỳ khu vực lãnh hải nào. Đáng lẽ ra, các thực thể này được coi là phần của đáy biển và lòng đất, vì thế chúng được “nằm dưới quy định của các khu vực biển liên quan”.
Nhưng nếu thực thể địa chất biển có nhô đầu lên khỏi mặt nước khi thủy triều lên, thì được tính là một hòn đảo. Đa phần, các hòn đảo được hưởng vùng biển (chủ quyền) tương tự như các loại lãnh thổ đất liền khác. Tuy nhiên, có một ngoại lệ: nếu một hòn đảo “không thể duy trì sự sống của con người hay có đời sống kinh tế của riêng nó”, khi đó đảo này chỉ được coi là một “hòn đá”. Hòn đá không được hưởng quyền đối với vùng Đặc Quyền Kinh tế (EEZ) hay thềm lục địa; nói cách khác, các hòn đá bị giới hạn trong vòng lãnh hải 12 hải lý.
Một cách vắn tắt, mục tiêu vẽ ra các khu vực hàng hải là tối quan trọng, cho dù một thực thể địa chất biển là một hòn đảo có thể ở được, một tảng đá, hoặc một thực thể thủy triều thấp / bị ngập nước. (Xin mở ngoặc, những khác biệt này là trung tâm của việc Philippines kiện Trung Quốc lên tòa án trọng tài – Philippines tuyên bố rằng không cần biết ai có chủ quyền đối với các thực thể địa chất biển, rất nhiều trong các loại thực thể này không phải là các hòn đảo có thể sinh sống được, và do đó chúng không tạo ra đặc quyền đối với nhiều hình loại các vùng biển mà Trung Quốc dường như cho rằng họ có.)
Cuối cùng, phần này của nghiên cứu đề cập đến luật pháp quốc tế liên quan đến các vịnh và chủ quyền “lịch sử”. Hoa Kỳ giữ quan điểm rằng để thiết lập sự tồn tại của loại đặc quyền hàng hải này, một nguyên đơn phải chứng minh “(1) thực thi quyền hành công khai, sáng tỏ và hiệu quả đối với vùng nước liên quan; (2) quyền hành thực hiện phải liên tục; và (3) sự thừa nhận của các quốc gia khác trong việc thực thi quyền hành đó”. Có lẽ quan trọng nhất, các vịnh và chủ quyền lịch sử bị “giới hạn nghiêm ngặt về mặt địa lý và tính thiết yếu cơ bản” – điều này “chỉ áp dụng đối với các vịnh và các hình thể địa lý tương tự gần bờ biển, không phải trong các vùng của EEZ, thềm lục địa, hoặc ngoài biển khơi”.
III. Phân tích
Bài nghiên cứu mở đầu sự phân tích bằng cách phân biệt giữa các tuyên bố của Trung Quốc về lãnh thổ ở Biển Đông – nói cách khác, tuyên bố chủ quyền đối với các đảo có thể sinh sống và các bãi đá – với yêu sách đối với vùng biển. Bản nghiên cứu không màng đến phân tích về yêu sách lãnh thổ của Trung Quốc, và thay vào đó, chỉ tập trung vào yêu sách biển của Trung Quốc.
Tại điểm này, chính phủ Mỹ gặp phải trở ngại. Bắc Kinh chưa bao giờ làm rõ thực chất về yêu sách vùng biển trong đường chín đoạn; mặt khác, họ đã gửi một loạt các thông điệp mâu thuẫn nhau, và tuyên bố năm 2009 của họ về vấn đề này thật không giúp được gì và dường như được thiết kế để che giấu hơn là làm rõ. Tuy nhiên, để tránh màn sương mù pháp lý này, bản nghiên cứu khéo léo phân tích ba cách diễn giải khả dĩ về yêu sách đường chín đoạn của Trung Quốc, và phải chăng có cách diễn giải nào đó phù hợp với luật pháp quốc tế về biển. Chúng tôi sẽ lần lượt đề cập từng cách diễn giải một.
Đầu tiên, đường chín đoạn có thể chỉ đơn giản là “biểu thị chỉ các hòn đảo trong vùng biển mà Trung Quốc tuyên bố chủ quyền”. Nếu vậy thì đường chín đoạn không nêu lên những nghi vấn đáng chú ý theo luật hàng hải. Tuy nhiên, Trung Quốc coi như sẽ bị giới hạn trong yêu sách biển đối với bất cứ khu vực nào được UNCLOS cho phép chứ không phải tất cả các vùng biển bên trong đường chín đoạn.
Thứ hai, đường chín đoạn có thể được diễn giải bằng cách khác như là chỉ định một “biên giới quốc gia giữa Trung Quốc và các nước láng giềng”. Nếu vậy, thì đường chín đoạn không phù hợp với luật pháp quốc tế. Trung Quốc không thể đơn phương quyết định giới hạn của biên giới, vì các quốc gia lân cận nhau phải phân định ranh giới “bằng thỏa thuận”. Hơn nữa, đường chín đoạn “thiếu những dấu chỉ quan trọng khác của một đường biên giới biển, chẳng hạn như một danh sách công khai các tọa độ địa lý và một đường kẻ liên tục, không gián đoạn ngăn cách không gian hàng hải giữa hai nước”. Và ngay cả khi đường chín đoạn được giải thích theo quan điểm đơn phương về ý nghĩa ranh giới nên là thế nào, Bắc Kinh đã không giải thích lý do tại sao ranh giới này cần được vẽ tới rất gần bờ biển của các nước khác và quá xa với ngay cả các đảo ở Biển Đông do Trung Quốc tuyên bố chủ quyền. Thêm vào đó, Bắc Kinh đã không giải thích “các câu hỏi liên quan đến các loại quyền hoặc quyền tài phán Trung Quốc đang tự khẳng định bên trong đường chín đoạn”, là điều sẽ trở thành một vấn đề nghiêm trọng bởi vì trong nhiều trường hợp, đường chín đoạn nằm xa hơn ngay cả giới hạn 200 hải lý của EEZ từ các vùng đất do Trung Quốc tuyên bố chủ quyền.
Thứ ba và cuối cùng, đường chín đoạn có thể được hiểu như đánh dấu giới hạn của tuyên bố chủ quyền “lịch sử”. Như bản nghiên cứu ghi chú, “tuyên bố chủ quyền lịch sử có thể là một trong những chủ quyền trên các vùng biển (‘vùng nước lịch sử’ hay ‘danh nghĩa lịch sử’) hoặc cách khác, một số các quyền kém quan trọng hơn (‘quyền lịch sử’) với vùng biển”.
Như một bước khởi đầu, bản nghiên cứu lập luận rằng Trung Quốc thậm chí chưa từng đưa ra “một tuyên bố rõ ràng về cả ‘vùng biển lịch sử’ lẫn ‘quyền lịch sử’ đối với vùng nước ở Biển Đông bên trong đường chín đoạn”. Luật pháp quốc tế đòi hỏi phải có “danh hiệu quốc tế” trong việc khẳng định một tuyên bố lịch sử để báo cho các nước khác biết về sự tồn tại khả thể của một tuyên bố như vậy. Đáng tiếc cho Bắc Kinh, “có vẻ như không có điều luật, tuyên ngôn, tuyên cáo, hoặc tuyên bố chính thức nào khác của Trung Quốc mô tả và thông báo cho cộng đồng quốc tế về yêu sách lịch sử đối với vùng biển bên trong đường đứt đoạn”. Tệ hơn nữa, yêu sách của Trung Quốc “thiếu tính chính xác, rõ ràng và nhất quán để có thể chuyển tải bản chất và tầm mức của một yêu sách hàng hải. “Thật vậy, Bắc Kinh chưa bao giờ phát hành các tọa độ địa lý của bất cứ một trong chín dấu gạch ngang, và các vị trí (và kích thước) của dấu gạch ngang dường như thay đổi từ bản đồ này tới bản đồ khác. Đây có thể là những mâu thuẫn đáng kể: ví dụ, một dấu gạch ngang nằm ở khoảng 45 hải lý gần bờ biển của Việt Nam trên bản đồ năm 2009 hơn so với bản đồ năm 1947.
Nhưng ngay cả khi Bắc Kinh đưa ra một tuyên bố công khai, tuyên bố đó cũng sẽ vi phạm luật pháp quốc tế. Trong trường hợp đầu tiên, “Công ước LOS hạn chế tính thích đáng của các tuyên bố lịch sử trong phạm vi các vịnh và đường biên giới lãnh hải”. Ngược lại, đường chín đoạn này bao trùm vùng biển mở khơi xa khỏi bất kỳ hòn đảo nào gần đó. Yêu sách cũng không hội đủ điều kiện pháp lý ba phần về vùng biển lịch sử được mô tả bên trên: yêu sách đã không được công bố công khai hoặc rõ ràng (Thực sự, yêu sách tới nay vẫn còn chưa rõ ràng!); Trung Quốc chưa từng thực thi chủ quyền liên tục và hiệu quả trong các vùng biển này (ví dụ, các quốc gia khác đã từng sử dụng các vùng biển của Biển Đông); và không có quốc gia nào công nhận hoặc đồng ý với bất cứ cuộc diễn tập nào của chính quyền Trung Quốc tại những vùng biển này (và “bất cứ sự cố tình đồng ý ngầm nào của các nước cũng có thể bị bác bỏ do thiếu sự quang minh có ý nghĩa của bất kỳ yêu sách lịch sử của Trung Quốc”).
Tóm lại, bản nghiên cứu kết luận rằng “trừ phi Trung Quốc làm rõ ra rằng yêu sách đường đứt đoạn chỉ phản ánh một tuyên bố đối với các đảo nằm trong đường đứt đoạn đó và bất kỳ vùng biển được tạo ra từ những thực thể đất đai theo quy định của luật pháp quốc tế về biển, như được phản ánh trong Công ước Luật Biển, thì đường đứt đoạn của họ sẽ không phù hợp với luật pháp quốc tế về biển. “